Nach der Devise shaming by naming

In den Mitgliedsstaaten und den Beitritts- und Kandidatenländern der Europäischen Union (EU) leben circa 12 Millionen Roma (1). Nach wie vor werden Armut und soziale Ausgrenzung durch Diskriminierung und Rassismus bedingt bzw. gestärkt. Seit der Erweiterung der EU im Jahr 2004 sind Politiken, Programme und Maßnahmen von EU-Institutionen in Kraft getreten, die auf die Verbesserung der Lage der Roma abzielen. Es ist leider absehbar, dass diese Instrumente nur marginale Wirkung haben werden: Der Mangel an Verbindlichkeit, das Fehlen übergreifender strategischer Planung und die Nicht-Einbeziehung der Roma in die Konzipierung und Umsetzung von Politiken sind die wichtigsten Gründe für deren Scheitern bzw. für die sehr bescheidenen Erfolge.

Weder nach der Erweiterung 2004 noch nach den Erweiterungen 2007 und 2013 wurden Mechanismen oder Instrumente geschaffen, durch die das Handeln der Neumitgliedsstaaten in Bezug auf die soziale Eingliederung der Roma und auf ihre Gleichstellung kontrolliert und ausgewertet werden konnten. Das hatte zur Folge, dass die Neumitgliedsstaaten nach dem Beitritt ihre Maßnahmen zur Verbesserung der Lage der Roma nur unzureichend verbesserten. Ähnlich das Prozedere bezüglich weiterer Beitritts- bzw. potenzieller Beitrittskandidaten. Der Fall von Kosovo lässt etwa Fragen zur Rolle partikulärer Interessen der Mitgliedsstaaten im Prozess der EU-Erweiterung offen. Die Fortschrittsberichte zu Kosovo seit 2005 weisen auf verelende Lebensverhältnisse der Roma hin. Seit 2010 hingegen wird in den Fortschrittsberichten zu Kosovo nicht so ausführlich auf die Lage der Roma wie in den Jahren zuvor eingegangen. Diese Veränderung koinzidiert mit der Abschiebepraxis von Roma in den Kosovo durch Mitgliedsstaaten wie Deutschland, Dänemark oder Österreich.

Die EU-Instrumente

Zwischen 2005 und 2011 verabschiedete das Europäische Parlament sieben Entschließungen zur Förderung der sozialen Inklusion und Gleichbehandlung der Roma. Der gesetzliche Rahmen auf EU-Ebene zur Gleichbehandlung der Roma befindet sich in der EU-Grundrechtecharta, die jegliche Diskriminierung aufgrund von (ethnischer oder sozialer) Herkunft verbietet. Darüber hinaus wurden mehrere EU-Richtlinien verabschiedet, durch die auch Roma vor Diskriminierung besser geschützt werden sollten. Unter ihnen ist die Richtlinie 2000/43 aus dem Jahr 2000 das potenziell stärkste Instrument. Sie verbietet grundsätzlich, dass jemand durch rassistische oder ethnische Diskriminierung, aufgrund des Geschlechts, der Religion oder der Weltanschauung, bei Behinderung, aufgrund des Alters oder der sexuellen Identität benachteiligt wird. Diese Richtlinie sah ebenfalls die Schaffung weiterer Instrumente zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor. Alle Mitgliedsstaaten mussten entsprechende nationale Antidiskriminierungsstellen schaffen. Den Mitgliedsstaaten blieb überlassen, Maßnahmen der affirmative action einzuführen, um bestehende Diskriminierungsstrukturen zu bekämpfen. Diese Anti-Diskriminierungsrichtlinie wird kritisiert, weil illegalisierte Migrant_innen vom Schutz der Richtlinie ausgeschlossen sind. Mehr als zehn Jahre nach ihrer Verabschiedung ist zudem die Bilanz bescheiden. Die meisten Roma, die Opfer von Diskriminierung sind, kennen weder die Antidiskriminierungsgesetzgebung, noch verfügen sie über Mittel, um eine Klage bei den entsprechenden Behörden einzureichen (2).

Weiters wurden Programme der Europäischen Kommission zur Finanzierung von Projekten eingerichtet, die in der Regel von NGOs durchgeführt wurden und die zur Inklusion von benachteiligten Gruppen, darunter Roma, beitragen sollten. Diese Programme waren das Aktionsprogramm zur Bekämpfung von Diskriminierungen (2001-2006) und PROGRESS (2007-2013). Zusätzlich gibt es Projekte, die von anderen Ressorts der Europäischen Kommission vergeben werden, vor allem in den Bereichen Bildung, Kultur, Beschäftigung und Jugend. Diese Projekte sind in der Regel von kurzer Dauer und in ihrer Reichweite begrenzt. Die Nachhaltigkeit ihrer Ergebnisse ist nicht gewährleistet

Als weiteres Instrument ist die Offene Koordinationsmethode (OKM) zur Bekämpfung der Armut und sozialer Ausschließung in der EU zu erwähnen, welche ein Instrument der Festlegung gemeinsamer Ziele und Indikatoren und des Austausches über Politiken und Maßnahmen zwischen Mitgliedsstaaten ist. Die OKM beinhaltet die Nationalen Aktionspläne (NAPs) zur sozialen Eingliederung, die von den Mitgliedsstaaten bis 2010 vorgelegt wurden, de facto aber eine Zusammenstellung bereits bestehender Programme und Maßnahmen waren.

Das stärkste Instrument zur sozialen Eingliederung der Roma in der EU sind die Strukturfonds. Diese sind ein Finanzierungsinstrument der EU-Regionalpolitik, das zum Ziel hat, das Entwicklungsgefälle zwischen den Regionen bzw. den Mitgliedsstaaten zu verringern. Von den Strukturfonds sind zwei von Relevanz für Roma: der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) zur Finanzierung regionalpolitischer Beihilfen und der Europäische Sozialfonds (ESF) zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Durch den EFRE-Fonds können zum Beispiel die Verbesserung der Infrastruktur im Schul-, Wohn- und Gesundheitswesen, Programme zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt und Mikrokreditprogramme finanziert werden. Durch den Sozialfonds können Projekte der sozialen Inklusion finanziert werden. Diese Fonds werden zwar von der Europäischen Kommission zur Verfügung gestellt, aber von den Mitgliedsstaaten verwaltet. 2010 schuf die Europäische Kommission eine Roma-Taskforce zur Bewertung der Verwendung der Mittel. Die Roma-Taskforce führte eine Studie durch, die eine negative Bilanz zieht: „Weaknesses exist in the development of appropriate strategies and specific measures to address problems faced by Roma. Implementation at national level is problematic because of a lack of know-how and administrative capacity to absorb EU funds. The report also identifies problems in providing national co-financing as well as a lack of involvement by civil society and Roma communities themselves” (3). Hier muss auch betont werden, dass Roma in fast allen Fällen von den Entscheidungsprozessen zur Nutzung dieser Fonds ausgeschlossen bleiben.

Die EU und die nationalen Rahmenstrategien

Nach dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien in die EU im Jahr 2007 herrschte eine Art Orientierungslosigkeit innerhalb der EU-Institutionen bezüglich der Inklusionspolitiken. Die „Eurokrat_innen“ konzentrierten sich darauf, die bestehenden Instrumente wirksamer zu machen. Erst ab dem Ende der vergangenen Dekade schuf die Europäische Kommission neue Instrumente zu einer angeblich besseren Politikgestaltung. 2009 wurde die Roma-Plattform gegründet, ein Zusammenschluss von Vertreter_innen von Mitgliedsstaaten, EU-Institutionen, NGOs und anderen Expert_innen, der durch Austausch zu einer verbesserten Politikgestaltung beitragen sollte. De facto hat die Roma-Plattform die Gestalt einer Reihe von Konferenzen angenommen, die zwei Mal im Jahr stattfinden und lediglich dem Gedankenaustausch dienen.

Gleichzeitig wurden „Roma“ als Zielgruppe in mehreren Plänen, Programmen und Initiativen der Europäischen Kommission eingeführt. Zum Beispiel findet man die Förderung der sozialen Inklusion als eines der Ziele der EU-Wachstumsstrategie Europa 2020. Ebenso gibt es entsprechende Schwerpunkte in Programmen zur Finanzierung von Projekten wie Grundtvig oder Leonardo im Ressort Bildung der Europäischen Kommission.

Am 09.03.2011 schließlich verabschiedete das Europäische Parlament eine Entschließung, durch die die Europäische Kommission aufgefordert wird, eine EU Rahmenstrategie zur sozialen Eingliederung der Roma zu entwerfen und umzusetzen. Die Europäische Kommission entwarf eine EU-Rahmenstrategie, die weit hinter den Anforderungen des Europäischen Parlaments stand (4). Diese Rahmenstrategie wurde durch Beschlüsse des Ministerrates des Europäischen Rates vom Mai und Juni 2011 bewilligt. Durch die EU-Rahmenstrategie wurden die Mitgliedsstaaten aufgefordert, nationale Rahmenstrategien zur sozialen Inklusion der Roma zu entwerfen und umzusetzen. Die Mitgliedsstaaten lieferten ihre Rahmenstrategien bis Mai 2012. Sie stellen in der Regel eine Zusammenfassung bestehender Maßnahmen und Politiken dar. Die Ziele bleiben abstrakt und diffus. Es werden keine Mindeststandards gesetzt, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden müssen. Es werden ebenfalls keine Indikatoren geschaffen, um die Wirksamkeit der Maßnahmen prüfen zu können. Keine zusätzlichen Finanzmittel werden zur Verfügung gestellt. Wie in anderen Bereichen der Förderung der sozialen Inklusion und Gleichbehandlung auf EU-Ebene bleibt die Devise shaming by naming. Fehlerhaftes bzw. unzureichendes Handeln einzelner Mitgliedsstaaten wird bloß bemängelt, ohne dass es Konsequenzen hat.

Seit der Verabschiedung der EU-Rahmenstrategie und der Einreichung der nationalen Rahmenstrategien werden die Initiativen auf eine verbesserte Nutzung der vorhandenen Mittel fokussiert. Die Europäische Kommission unterstützt Initiativen von NGOs, internationalen Organisationen und den Kommunen. Der Beitrag von EU-Institutionen zur sozialen Eingliederung und Gleichbehandlung von Roma durch wirksame Instrumente, durch die der Mangel an politischem Willen von Entscheidungsträger_innen auf nationaler Ebene und der Widerwille regionaler und lokaler Machtstrukturen aufgehoben werden sollten, scheint erst einmal ausgeschöpft zu sein.

Schlussbetrachtungen

Man kann nicht leugnen, dass durch das Handeln der EU-Institutionen Mitgliedsstaaten, Beitritts- und Kandidatenländer dazu gebracht worden sind, Roma als Zielgruppe staatlicher Politiken stärker miteinzubeziehen. Tiefverwurzelter Antiziganismus in vielen Ländern Europas, der auch sehr stark unter Politiker_innen aller Couleur und in den staatlichen Behörden zum Ausdruck kommt, hätte in den meisten Fällen unmöglich gemacht, dass solche Instrumente aus der Initiative der Staaten selbst geschaffen worden wären. Die Instrumente in Form von Rahmenstrategien, Programmen und Projekten, die die EU zur Verfügung gestellt hat, haben sich jedoch als höchst unzureichend bzw. unwirksam erwiesen, um die Lebensumstände der Roma zu verbessern. Der wichtigste Grund für eine bisher nicht erfolgreiche Politik ist der Mangel an Verbindlichkeit der EU-Instrumente. Das zeigt in aller Deutlichkeit, welches die Prioritäten der Europäischen Union sind. Der Fiskalpakt hat einen verbindlichen Charakter; die EU-Roma-Rahmenstrategie keinen. Nicht die Menschenrechte, sondern die Kapitalakkumulation Europäischer Konzerne sind das Primat des EU-Projektes.

Auch wenn de facto Handlungsmöglichkeiten bei den Mitgliedsstaaten und Beitritts- und Kandidatenländern liegen: Von der EU könnten viel stärkere Impulse kommen, um die Lage der Roma zu verbessern. Es könnte zum Beispiel eine EU-Richtlinie verabschiedet werden, mit der Mitgliedsstaaten verbindlich verpflichtet würden, wirksame Maßnahmen zu treffen. Effektivere Mechanismen zur Anwendung der Strukturfonds mit einer stärkeren Entscheidungsbefugnis der EU sollten geschaffen werden. Eine wirksame Strategie zur sozialen Inklusion und Gleichbehandlung der Roma muss die Bekämpfung von Diskriminierung und Rassismus gegen Roma in den Fokus setzen. Die Antidiskriminierungsrichtlinien der EU und der EU-Rahmenbeschluss zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit haben sich als unwirksam erwiesen, um Diskriminierung und rassistische Gewalt gegen Roma zu bekämpfen. Und: Roma müssen als gleichberechtigte Partner_innen in Entscheidungsprozesse miteinbezogen werden, die ihre Lebensumstände betreffen. Nur auf diese Weise wird man einen wirklichen ersten Schritt zur Gleichbehandlung und sozialen Inklusion von Roma machen.

Guillermo Ruiz Torres hat Rechts- und Politikwissenschaft studiert. Schwerpunkte seiner wissenschaftlichen und aktivistischen Tätigkeit sind Menschenrechte, insbesondere von Migrant_innen der Sinti und Roma, und politische Partizipation. Er ist Promotionsstipendiat der Rosa Luxemburg Stiftung.

Anmerkungen:

1 Die Bezeichnung Roma schließt hier Gruppen wie Sinti, Manouche, Caló, Fahrende, Egyptians, Ashkeli und andere ein.

2 Laut einer Umfrage der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte wusste die Mehrheit der befragten Roma nicht, dass eine Antidiskriminierungsgesetzgebung gibt. Siehe: Agentur der Europäischen Union für Grundrechte – FRA (2009): Die Roma. EU MIDIS. Erhebung der Europäischen Union zu Minderheiten und Diskriminierung, S. 7.

http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/413-EU-MIDIS_ROMA_DE.pdf

3 Europäische Kommission (2010): Roma Integration: First Findings of Roma Task Force and Report on Social Inclusion

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-701_en.htm?locale=en#PR_metaPressRelease_bottom

4 Europäische Kommission (2011): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. An EU Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020. Brüssel, 05.04.2011.

http://ec.europa.eu/justice/policies/discrimination/docs/com_2011_173_en.pdf